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强化地方政府性债务审计的几项措施

2013-04-02 14:33 来源:段成钢
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  政府性债务如同一把“双刃剑”在适度负债、统筹安排,规范管理的前提下,政府负债能有效促进区域经济的良性循环,为社会积累更多的公共财富。但在负债过度、管理失控、违规融资的情况下,政府性债务将成为影响区域经济可持续发展、危及社会稳定的重大隐患。随着地方政府性债务规模的不断膨胀,某些地方财政已经超负荷运转,地方政府的债务负担已濒临债务危机的边缘,成为我国经济安全与社会稳定不容忽视的潜在威胁,使国家经济安全面临着严峻挑战。因此,必须充分发挥国家审计防范和化解政府性债务的“防火墙”作用,采取有效治理对策来控制和防范债务风险,维护国家经济安全和政治稳定。

  一、立足全局,落实责任,促进完善政府性债务管理机制

  一是区分举债主体,落实偿还责任。分清地方政府债务结构,掌握各种类型债务的特点及成因,以确认偿债风险,划分层次、区别对待,有针对性地提出相应的化解措施和政策性建议。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务,以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务,地方政府应承担直接偿债责任;对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生,且有偿债资金来源的债务,地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务,尽量避免其向政府直接债务转化;对与公共服务无关的市场行为所产生的债务,应本着“谁举债,谁偿还”的原则,由举债主体自行偿还,政府不承担兜底责任。

  二是促进建立地方政府债务管理的责任机制。促进地方政府建立健全政府债务管理的责任机制,确定各级地方政府主要领导为第一责任人,切实加强地方政府性债务管理。对地方政府性债务问题进行深入细致的审计,全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务及或有债务等,为规范政府性债务摸清底子。对地方政府性债务实行归口管理,明确地方各级财政部门在政府债务管理中的主体地位,将政府性债务纳入预算管理,建立政府债务审核和报告制度。

  三是促进健全债务防范机制。督促各级地方政府从当地实际出发,健全债务风险防范机制。重点建立举债领导负债制、举债决策会签制、任期偿债责任制、举债建设报告制、债务风险管理制、领导责任追究制等,以促使领导干部谨慎举债决策、规范举债行为。同时,要配套建立债务风险评估和预警制、政府债务督察或稽查制、债务信息公开制、政府债务集中管理制、举债准备金制、债务偿还激励机制等,以制度约束债务行为,从而最大限度降低政府债务风险。

  二、创新思路,拓宽领域,加大政府性债务审计的力度

  一是调整财政支出结构,科学界定财政支出范围,对不应由地方财政承担的项目,应彻底“断奶”。同时,加大土地出让金和财政周转金清理回收力度,用清理收回的出让金及周转金归还借入上级周转金和其他债务。加强融资平台审计,规范融资平台债务管理。此外,积极完善法人治理结构,切实增强融资平台公司的凝聚力和发展动力。健全资金管理、使用、偿还的一系列制度,包括责任追究制度、偿债激励制度,并监督执行到位。

  二是按照财权与事权对等的原则,上级财政要加大对基层政府基础设施建设的投入,减少项目专款的配套资金比例或规模,加大一般性转移支付或专项补助,缓解减轻基层政府财政压力。

  三是努力拓宽政府债务监督渠道,建立严格的政府债务监督检查机制。要将地方政府债务纳入预算执行审计的重要内容,既审查以往政府性债务的增减情况,也要关注当年新增债务的效益、效果和安全性,在审计结果报告和审计工作报告中予以重点披露。在经济责任审计中,将债务问题作为领导干部承担经济责任的重要选项,分清责任,客观评价,促进被审计领导干部高度重视债务问题,增强债务风险意识。同时,对于举债建设的项目,审计机关要实行跟踪检查和重点检查相结合,实行政府投资项目竣工决算必审制,对政府重大举债项目的工程管理和财务活动进行全程跟踪审计,重点关注建设程序、质量管理、资金控制、经济和社会效益、目标预期、偿债能力、群众认可度等方面,及时发现问题,督促项目单位整改到位。不断完善地方政府性债务审计和监督检查机制。

  三、深化改革,强化监督,促进健全法律法规体系

  一是建议深化财政体制改革,合理划分中央与地方的财权与事权。控制地方政府债务规模,就要自上而下优化各级地方财政分配关系,合理配置财政资源。进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权,合理划分财权,促进责权相称。积极发挥财政转移支付制度的作用,扩大一般性转移支付,清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验,尝试横向转移支付。

  二是促进加快政府职能转变和投融资体制改革,实行政府性债务报告制度,规范地方政府投资行为。合理界定和划分地方政府的职能范围,准确把握政府与市场的边界,将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来。按照公共财政制度的基本要求,改变目前地方政府履行职能的“越位”和“缺位”现象。规范地方政府的投融资行为和担保行为,实行严格的债务投资决策机制,坚决遏制地方政府违规担保承诺的行为,加大对违规决策投资和违规担保的责任追究力度。

  三是确立政府性债务报告制度。地方政府应建立起债务预算编制体系,对债务进行确认、记录、报告,不仅反映债务数量金额的变动,而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响,并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务,应纳入债务专项预算管理。同时,应将地方政府性债务管理情况纳入地方政府每年向人大提交的年度预算报告和预算执行审计工作报告,有效抑制地方性政府举债时的短期政策,限制过度直接负债或隐形负债。地方各级政府要逐步建立偿债准备金制度,准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%-8%,偿债准备金由财政部门实行专户管理。要加强预算的刚性约束,推动地方政府谨慎融资,风险管理,努力构建预算执行的责任政府。

  四是建议修改相关法律法规。尽快修改《预算法》《担保法》及其实施条例,构建地方性政府职务约束的法律体系,将政府性债务纳入法制化管理。动员社会和媒介等广泛参与,监督推动地方政府融资和举债在法律框架和可承受程度下有序进行,以促进地方经济社会可持续发展。

  四、规范评价,强化问责,严格控制地方性政府债务规模

  一是规范对地方政府举债行为的审计评价。将地方政府性债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方主要领导干部经济责任审计评价指标体系,建立完善领导干部任期绩效评估的长效机制,避免地方政府的短期行为。

  二是创新干部考核制度,增强领导干部责任意识,牢固树立 科学发展观和正确的政绩观。加强宣传教育和正面引导,促使领导干部增强债务风险意识,自觉规范政府举债行为。

  三是强化政府性债务借偿量化考评。要将债务问题置于财政 收入、项目建设、固定资产投资考核同等重要位置,设计科学合理的考评指标体系,客观反映地方政府债务管理水平。尤其要将债务规模缩减、风险管理、偿债率、债务成本、债务效益、财政承受能力、领导责任等指标尽可能细化和量化,在考核中占有适当分值比重,促进地方政府强化债务风险意识和责任意识,切实改变重举债、轻偿债,重投入、轻效益,重融资、轻风险,重使用,轻管理的现状。

  四是强化问责机制,严格控制地方政府性债务规模,防止产生新的不合理债务。政府债务规模应与本辖区经济社会发展和财力状况相适应,年度债务余额已经达到或超出当年财政可支配财力的地区,不得再直接或变相举债或担保。政府举债资金除短期债务外,不得用于经常性支出,只能用于与公共事业相关的资本性支出。防止将市场主体经营性债务风险转嫁到地方政府。对未按规定举借债务、违规对外担保、截留挪用债务资金、未按计划偿还债务的,严格追究有关单位领导和相关人员的责任。对国家财产造成损失的,依法移送相关部门查处。

  五、强化预警,联动协调,加强对债务风险的监测和控制

  一是建立地方性债务风险的审计预警机制。有效的地方性债务风险监控预警机制是确保政府性债务安全的第一道屏障。建立规范、科学的审计预警指标体系,通过政府性债务评估模型对地方政府的债务风险状况进行综合评价,及时向政府及相关部门发布审计预警信息。对部分指标超警戒值或综合评价为“高风险”的地方政府,应及时实施追踪审计,督促其采取切实可行的措施限期整改到位,将一切可能导致债务危机的安全隐患消灭在萌芽状态,最大限度地发挥国家审计“免疫系统”作用。

  二是建立防范政府性债务风险的联动协调机制。由各级政府牵头,建立包含审计机关在内的有财政、监察、国资委、发改委、工信局、人民银行等多部门参与的联动协调机制,制定防范债务危机的应急处置预案,尽快制定出台完善突发性债务风险应急处理办法,明确职责,合理分工,加强配合,建立立体化全方位的债务协调联动机制,提高应对突发性政府债务危机的处置能力,防范和化解政府性债务风险,维护国家经济安全和政治稳定。

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