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关于地方政府性债务审计的思考

2013-03-25 11:26 来源:闫波
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  一、客观分析债务成因,确定审计工作思路

  (一)财政体制改革滞后是地方政府举债根源

  1、政府间财权与事权划分不合理。由于1994年分税制财政体制改革不彻底,导致地方财权与事权不对称,造成了地方财力紧张,加剧了地方政府性债务的规模扩张。当地方政府无法在体制内找到收支缺口的弥补途径时,于是转向体制外,借债由于其易于操作而被广泛使用,导致地方政府性债务大量累积。

  2、转移支付制度存在缺陷。首先,转移支付制度没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准,拨款的随意性大,资金分配不公平;其次,一般性转移支付比重较低,不利于县乡政府根据实际情况进行统筹安排。可见,目前我国地方政府的财政缺口,难以通过转移支付弥补,地方政府举债是财政体制不完善的必然结果。

  (二)经济发展方式落后引发地方政府举债冲动

  现行经济增长方式存在缺陷,经济增长过渡依赖投资和出口,消费对经济增长的拉动作用较弱,投资特别是公共投资成为拉动经济增长的主要动力。2010年我国国内生产总值增长10.3%,其中,投资拉动了5.6个百分点,贡献率为54.8%。对于以“吃饭财政”为特征的地方政府,要加大公共投资力度,只能将筹集资金的眼光转向融资平台。而以公有制为主导的基本经济制度和以国有控股为主要特征的银行治理现状,使得地方政府在举债方面缺乏约束,举债动机强烈。

  (三)现行行政管理体制强化了地方政府举债意愿

  1、政府管理职能转变相对滞后。这些年我国进行了几轮行政管理体制改革,但政府管理机制仍未满足市场经济发展的需要。行政效率不高状况一直没有得到根本的改善,财政支出压力较大,加上政府绩效评估体系不完善,使得地方政府不计成本、效益及风险,盲目举债进行建设的非理性行为有增无减。

  2、官员考核问责制度存在缺陷。一方面,在地方财力非常紧张的情况下,地方政府官员只有突破已有的预算约束大举借债,才能在较短任期内取得显著的政绩;另一方面,官员决策问责制度还未形成,问责范围狭窄,问责重点在经济、安全生产、环保等领域,而不包括政府债务,造成了官员个人决策成本低,举债意愿强烈。

  二、加强债务风险分析,明确审计工作重点

  (一)举债决策机制不规范,债务规模盲目扩大

  一方面,举债决策主体多元化。由于缺乏严格的审批程序,导致举债决策主体分散,有的项目举债权在发改委,有的在各项目主管部门,有的则是举债单位自行掌握和管理。由于很多项目不需要地方财政部门审批,脱离地方人大的监督,导致存在大量不规范的举债形式;另一方面,债务项目评估制度有待完善。由于举债缺乏长远规划和严格的可行性论证,致使举债规模不受限制,更多地体现为领导意志,大量举债资金不仅投资于基础设施、公共设施等建设领域,还涵盖部分竞争性领域,地方财政也相应承担了大量偿债风险。

  (二)监管机制失效,债务风险逐步累积

  长期以来,由于地方政府对债务问题缺乏足够的认识,因此地方债务监管制度的建设严重滞后,缺乏有效的债务风险监管机制,主要表现在两个方面:一方面,由于地方政府对债务管理工作重视不够,导致债务数据统计不全面、不客观,无法准确反映目前各级政府的负债状况。加之,地方政府以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金,不但增加了地方政府债务风险的隐蔽性,也加大防范和控制债务风险的难度;另一方面,地方政府性债务的监管职能分散于计委、财政、监察、审计等部门,各部门的监管权限和侧重点也不同,不仅达不到规范管理的效果,在很大程度上降低了债务资金的使用效益,导致地方政府无法真正全面准确地掌握自身负债信息。

  (三)偿债机制不健全,偿债压力不断增大

  基于政府信用的地方政府融资相对于市场经济主体融资具有无可比拟的优势,债务融资的便利直接影响地方政府对债务资金的使用效率,导致重借轻还,忽视偿债能力,对债务资金的投向和运营缺乏长远规划,造成资源低效使用。随之而来的巨大的还本付息压力,地方财政状况会因此不断恶化,严重影响财政运行的稳定。加之,大部分地方投融资平台资本金很少,杠杆率却很高,大多借助于政府信用或政府担保取得银行贷款,大部分资金使用在收益较低的基础设施等公共建设项目之上。一旦地方投融资平台发生资金链条断裂,将会把风险直接转嫁给商业银行,势必造成金融风险的不断累积。

  三、研究风险防范对策,提升审计建议深度广度

  (一)建立健全债务管理体系,强化债务监督机制建设

  1、开辟规范的融资渠道,尽快起动地方债券的试点工作。由于受《预算法》约束,地方政府没有举债权,无法通过直接债务融资获取资金。各地政府为了满足地方财力需要,通过各种变通手段,如以开征各种基金、转移土地出让金等各种隐蔽途径举债,其结果是直接增加了地方债务的风险。而只有开辟规范、合法的举债渠道,才有可能堵住各种隐形、违规的举债渠道,改善政府负债结构,分散政府债务过度集中的风险。

  2、加强债务日常管理,实现地方政府性债务的良性循环。首先,出台相应的债务管理制度和实施细则,强化对地方政府举债行为的约束,着重解决多头举借、多头管理的问题,保证债务收支集中和管理透明;其次,加强对举债项目的计划管理,对举债项目进行严格的财政审评,建立政府债务统计制度,统一债务口径,加强对政府债务的动态监控,尽快探索建立债务风险预警指标体系,从整体上对债务风险进行分析评估,防范和控制债务风险的发生。

  3、健全债务偿还机制。各级地方政府要结合预算编制改革,多渠道筹资建立偿债基金,合理确定偿债基金的规模,规范偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度,保证每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿还债务,如按财政总支出的一定比例提取、债务项目效益提成等,加强地方财政的后备资金,合理调整债务规模、化解偿债压力。

  4、积极发挥审计专业化监督作用。—方面,通过推动绩效审计和行政首长经济责任审计相结合,促进科学控制政府债务的规模,提高政府融资平台的还款能力。对政府融资平台项目要坚持跟踪审计的做法,将地方政府性债务的借入、偿还、管理情况纳入经济责任审计的范畴防止出现盲目借债的道德风险。另一方面,加强财政审计与金融审计的协调,建立财政审计和金融审计的信息共享机制,全面控制地方政府性债务规模,严格监控政府债务资金的流向,防止政府融资平台的金融风险向财政风险转移。建立审计监督整改督查联动机制。由地方人大牵头,各监督部门共同参与,建立审计监督整改督查联动机制。明确:纪检监察机关做好对整改不力的单位追究有关责任人的工作;组织部门要把审计意见整改情况作为干部考察任用和单位年度考核的重要内容;财政部门要及时扣缴和清收审计决定中涉及款项,堵塞财务管理漏洞;审计部门要抓好审计意见的整改落实,对审计意见整改情况进行监督,并进行督查跟踪回访。通过建立部门联动工作督查机制,强化审计监督意见整改落实,防止书面整改实际不整改、形式整改内容不整改、局部整改关键不整改等问题。

  (二)加快推进财政体制改革步伐

  1、合理确定地方政府的财权和事权。造成地方财政困难、地方政府性债务增加的一个重要原因是财政体制不完善,地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题,必须从财政体制方面入手,进一步核定中央和地方政府,地方各级政府之间的财权与事权,科学划分上下级财政之间的收入与支出,进一步完善财政转移支付制度,加大对区县的转移支付力度,减少地方政府的举债规模

  2、进一步健全完善政府间转移支付制度。优化转移支付手段,提高一般性补助所占的比重,规范专项补助;简化和归并目前过多的专项拨款种类,逐步将专项补助的部分、税收返还、体制补助等纳入到一般性转移支付范周内,以提高地方政府统筹分配财政资金的能力;同时,以实现公共服务水平均等化为目标,改进现行财政转移支付方法,打破现时维护既得利益的分配格局,逐步采用因素法确定转移支付数额。

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