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政府债务审计的几点思考

2013-03-25 11:28 来源:叶清荣
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  近年来,地方政府通过举借政府性债务等方式筹措了大量建设资金,有效地缓解了城镇基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求,对加快城市化进程,促进经济和社会事业的协调发展起到了重要作用。但是,随着政府性债务规模的迅速扩大,政府财政收支压力不断加大,政府性债务风险急剧加快并逐步显现。同时,由于管理制度不健全,政府性债务在一定程度上脱离了财政管理和人大监督,导致政府性债务结构分散、权责不明、重借轻管现象比较突出。这些问题不仅对地方财政的平稳运行构成潜在威胁,而且直接影响到经济发展和社会稳定,需要认真研究并着力解决。

  一、地方政府性债务审计是经济发展的需要

  (一)一是债务来源多。地方政府债务来源途径比较多,既有国内的债务、也有外国政府的债务、有直接借入资金形成债务,也有政府出面担保形成的隐性风险债务,债务构成比较复杂;二是债务资金管理部门比较复杂。地方政府性债务的偿债人是地方政府,债务资金使用是相关职能部门或融资部门。一个地方究竟有多少债务、每年新增或偿还减少债务等方面一个部门很难进行汇总反映,债务数据不准确。地方政府积极鼓励和支持相关部门单位进行融资,很少考虑债务使用安全和今后偿债能力。没有一个部门能够全面准确提供地方政府真实情况,直接影响到领导决策。

  (二)监管缺位、管理薄弱。政府债务资金主要用于相关项目配套,资金安排基本上由地方政府直接安排,由相关部门管理使用,部分建设项目法人不明确,有的建设项目管理通过成立临时指挥部进行全权管理,没有建立相关管理监督制约机制,并且这些指挥部主要负责人一般由当地党委、政府领导担任,导致相关职能部门监督管理流于形式,管理职责不明确,监督管理效果不明显。

  (三)效益不明显,政府偿债压力增加。地方政府的大部分债务偿还期限较长。同时,资金使用主要是公益性基础设施项目,难以产生直接的经济效益,地方政府迫于改善经济面貌,很少考虑项目资金投入的效益问题,也难以顾及今后政府的还债压力。部分项目随着偿债周期的临近,地方政府还债压力日益加大。

  二、政府性债务应审计的重点内容

  (一)债务总体规模和构成。摸清政府所有债务来源渠道、借款约定用途、债务总体构成、借款期限、还本付息、借款担保等方面情况。

  (二)债务资金管理使用。地方政府是否出台了债务资金管理使用文件法规,并在实际工作中执行情况,是否截留、虚报、挤占挪用债务资金问题,特别是基础设施建设项目过程中是否存在招投标、监理、资金结算拨付、工程建设质量与安全等方面的问题,要进行深入全面、细致审核调查,发现问题,分析原因。具体如下:

  一是否制定了有关债务资金管理办法,对债务资金使用的范围、资金管理是否进行明确的细化和规范,将政府投融资管理纳入制度化、规范化、科学化轨道,确保政府投入产出的良性循环。

  二是实行绩效评价制度。由财政部门每年有选择性地对建设项目进行绩效评价,重点评价项目的必要性、债务计划的科学性、负债资金的使用情况、财务管理制度的执行情况和偿债资金落实情况,对存在问题提出改进意见,确保资金的高效运作,发挥资金最大的效益。

  三是加强监督。检查政府在每年年初将上一年度的政府债务项目的实施情况,债务余额变动情况,本年度的实施的项目、预计的贷款计划,是否增加贷款规模、还贷计划等通过专题调研等方式加强其监督检查。

  (三)地方政府还债情况及偿债能力。审计调查债务资金项目使用效益情况,评价项目建设管理绩效水平,政府是否建立科学完善的偿债机制。政府在每年年度预算中,科学统筹安排好现有的财力,在保工资、保运转的前提下,将本年度财政担保的债务本金及利息是否全额纳入预算,科学有效地化解政府债务,防范财政风险。并根据地方政府财力、经济发展前景和目前偿债情况,进行综合分析,提出规范管理地方政府性债务、有效化解债务的建议。

  (四)延伸调查项目单位债务总体情况及构成。主要是从总体上调查项目单位债务的情况,由于项目单位经济发展不平衡,有的债务最终还是由地方政府承担偿债义务,掌握调查这些债务有利于分析地方政府整体债务现状和偿债风险。

  (五)注重乡镇债务情况,本次审计只对县以上政府债务进行审计,但乡镇在经济建设中如学校、卫生院、乡村道路、招商引资等有关建设中形成的债务也不少,在这次审计中应予以重视。

  三、政府性债务审计方式方法

  近几年来,对政府性债务进行的审计调查,由于审计工作方案制度不完善、审计队伍整体素质不高,债务资金管理使用涉及到地方党委、政府的宏观决策,地方经济发展特别是城市基础设施建设也需要资金,地方财力本身就不足,政府投资项目和资金大部分依靠融资金解决,审计反映问题会影响到地方政府今后融资。基于地方审计机关工作环境和审计方式方法等方面因素,地方审计机关很难全面系统摸清政府情况,审计查出的问题整改效果较差,制约审计职能作用的发挥。对政府性债务应采取“上审下”和“交叉审”的方式,如对全省“普九”债务的审计调查,效果就非常好。不但摸清了债务规模,反映存在的问题,提高地方审计机关权威,更重要的是促进转变审计思路,提高审计新技术、新方法运用水平。建议参照以上审计方式方法,科学制订统一审计工作方案,加大审计过程中跟踪督查力度,严格责任考核奖惩,确保审计质量。

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