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浅议社会力量在政府投资审计的适用性

2012-10-23 08:41 来源:林 丽
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  摘要:随着海南国际旅游岛建设的步伐日益加快,政府投资将不断加大,审计机关也不断加大审计监督力度,提出“全过程跟踪审计”的理念,为重点投资建设保驾护航。这使得审计覆盖面广、审计任务与审计力量之间的矛盾日益突出。就目前现有的审计资源来看,政府审计、社会审计、内部审计是构成审计资源的核心力量。要解决好审计任务与审计力量之间矛盾,应将现有的审计力量有效整合,以发挥最大作用,降低审计成本,更好地发挥好“免疫系统”审计功效,提高审计能力和成果。

  关键词:政府;社会;审计;资源;整合

  国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》的出台,标志着海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略,是继1988年建省办经济特区之后,海南发展史上又一件具有里程碑意义的大事。当前,海南国际旅游岛建设处于起步阶段,需要的投资量是巨大的,特别是基础设施的投资量非常巨大,主要资金有三个方面的来源:一是中央政府支持;二是从省政府收入当中拿一小部分;三是社会投资,也是最主要的部分。当前,政府投资审计工作越来越重,党政领导和社会各界要求越来越高,如何发挥好审计“免疫系统”功能,当好审计卫士,促进海南国际旅游岛建设又好又快发展,是政府投资审计进入新世纪以来,面临的重大机遇和挑战。

  一、当前政府投资审计面临的困难和问题

  随着海南国际旅游岛建设的步伐日益加快,政府投资将不断加大,审计机关也不断加大审计监督力度,提出“全过程跟踪审计”的理念,为重点投资建设保驾护航。这使得审计覆盖面广、审计任务与审计力量之间的矛盾日益突出。一是政府投资审计时间紧、任务重、责任大,审计工作人手紧张的局面日益凸显。面对庞大的投资规模,实施全程跟踪审计,发挥监督、把关、防范效益,使整个管理投资资金规范使用,做到全面真实审计、杜绝工程领域的浪费和腐败滋生、促进项目又好又快发展,困难是不言而喻的。二是政府投资审计工作对审计人员知识结构提出了较高的要求。投资审计涉及的行业变幻不定,水利、公路、电厂、大型公共设施等走马灯似的却少有重样。例如,我省首次开展某铁路审计,为了对铁路工程造价进行审计,需要审计人员具备铁路和工程造价方面的专业知识;为了对工程合同管理的情况进行评价,审计人员需要具备合同法等法律方面的知识和经验等。这要求审计人员“一专多能”,应既懂财务,又懂工程、法律,而且如铁路建设等项目基本情况也要掌握清楚。这无形中加大了审计人员的工作强度。

  在这种情况下,运用专业会计(审计)师事务所、工程造价咨询公司等社会审计机构参与政府投资建设项目审计,强化审计监督职能,是解决这一矛盾的有效途径。当前,投资审计工作涉及面广,审计事项复杂、专业性强。如涉及港口建筑工程、电力工程、机电安装等多种专业,这就需要水工工程、航道、土建等各种专业的审计人员通力协作。常言道,隔行如隔山,特定领域的审计任务,亟需专业知识与混合人才加入,构成专项审计组。以有针对性专业工程知识与审计方法相结合,以应对日新月异的审计任务。

  二、引入社会审计力量,充分整合审计资源

  我国的审计力量已形成三大类组织形式,即政府审计、社会审计、内部审计。各审计部门由于设立的职能有所不同,其配备和具有的资源也各显神通。社会审计机构作为社会审计力量的主要载体,在投资审计领域具有人力资源和专业技术等不同比拟的专业优势。因此,能通过审计力量的有效整合,实现审计任务与审计力量的按需配比的结合。以专项审计任务为中心,发挥现有审计力量的正能量,降低审计运行成本,减少审计阻力,提高审计能力和效用,将极大地促成审计工作的成果。

  (一)社会审计具有较强的资源储备

  所谓审计资源,就是指审计工作中,审计人员履行审计职责所能运用的审计力量和手段。审计力量的整合既是方法、手段、法规、信息、环境等成果的集合体,也是各方面审计力量有形或无形的综合体。既是审计力量的科学、合理配置,也是针对性最强、成本运行最小、成果获得最大的结果。简单的说,审计有六大力量:即组织机构资源、法律资源、人力人才资源、科技设备资源、信息共享资源和软硬环境资源。

  社会审计是以市场需求为导向来配制审计资源,以赢利为目的,服务于项目投资方,具有较强的风险和竞争。在实现审计目的上,必选择高效和先进的资源结合模式,包括聘用专业注册会计师审计师,采取科学、先进的审计方法,建立比较高效的审计项目质量控制体系。但是,社会审计服务于受托方审计,审计目的中也无法摆脱赢利目的。其开展的审计项目,常为受托审计或内部审计,不具公允性和强制性。对委托单位的审计项目,违反法行为,审计方只有建议权,没有处罚权。同时,审计内容和范围也受到受托方的限制,不具政府审计的公益性和公正性。近年来,随着社会审计机构间的不正当竞争,审计结果失真的案件日益增多,引发质疑不断,亟待加强监管。

  (二)政府审计与社会审计力量的优势整合

  政府审计在审计任务上具有社会审计不可比拟的优势,但双方在审计任务上存在重合。这也为我们有效整合审计力量提供的机遇和可行性。第一,政府审计较社会审计更强调真实性和实效性。但在政府审计与社会审计开展审计项目时,应扬长避短。在具体项目中,发挥政府审计的公益性,强化其合法性和效益性的审计的重点,真实性由社会审计承担,发挥其技术力量优势。以减少重复审计,节约审计成本,相互借鉴和利用审计成果。第二,政府审计与社会审计联合模式的专项审计项目开展。以政府审计为主办单位,引入社会审计作为力量加强。在共同审计思想和目标的指导下,分工协作,分享审计成果,分类审计报告。根据各自审计特点出具审计报告,以社会审计为资源平台,建立审计力量资源库,如人力资源、项目报告资源及相关资料等,充分核实运用社会审计力量,最终形成政府审计报告,以减少审计资源重复和浪费,提高审计功效和成果。第三,政府审计引入社会审计的风险和质量控制。社会审计受托于业主单位,以服务为主,工作缺主动性和独立性。在审计中发现的不符合产业政策、法规的做法,不敢于主动披露,审计工作有较强的主观意识,存在较大风险。相比之下,政府审计具有公允性、公益性强,而独立性强,有很强权威性和强制性。因此,政府审计引入社会审计,在统一的组织、监督和指导下,社会审计按照政府审计项目要求,实施审计。一方面,可充分发挥人才和专业优势,深挖细查,敢于披露问题,规避审计风险。另一方面,可利有社会审计现有审计成果,分析审计项目的存在的薄弱环节和问题倾向,确定审计重点和主攻方向。

  此外,政府审计要建立检查社会审计工作质量和监督体系,对社会审计不符合政府审计项目要求的,提出问责和责任等防火墙。这样不仅解决政府审计力量不足、资源有限的不利局面,而可以有效引进社会审计力量,提高审计力量的履职能力,切实提高审计质量。

  (三)政府投资审计运用社会审计的途径

  这主要体现在法律上的“第三人”在投资审计中发挥的作用。“第三人”一般是指法律上的第三方,是除双方当事人之外的,在法律关系和法律诉讼关系中,与标的或者诉讼有关的第三人。即指在一对法律关系中,除了双方当事外与该法律关系有关的第三人。打个比方:在政府投资建设项目中,依据《规定》委托社会审计机构进行审计,甲乙丙三方,甲方是政府审计机关,乙方是业主单位,丙方是社会审计机构。乙丙双方在甲方的监督下,达成项目委托审计委托合同。从审计委托合同来看,乙方是委托方,丙方是受托方,甲方是第三人。从法定审计监督职能来看,甲方是审计机关,乙方是被审计对象,丙方是第三人。从审计业务管理来看,甲方是审计机关,丙方是审计业务被监督对象,乙方是第三人。总的来说,在一个投资审计项目中,有三个法律主体,他们是监督与被监督、管理与被管理的关系。从合同、法定监督和审计业务三个角度来看,各自处于不同的法律地位,享有各自的法律权利和义务,承担相应的法律责任。

  (四)有效组织利用社会审计机构参与政府投资审计

  引进了社会审计,不等于万事大吉。应该看到,当前某些社会审计机构的整体素质和行业信誉还有待提高,运用社会审计机构参与投资审计工作,要研究制定规范性的指导意见和配套措施。

  第一,建立健全社会审计参与政府投资审计的法律法规体系。出台《投资建设项目委托社会审计机构审计管理办法》。第一,把好社会审计机构“准入关”。可采用招标和社会调查的联合方式来确定参与机构,选择有资质、信誉好、高水平的社会审计机构及专业人员的介入,规范社会审计机构的评选工作。还可以建立外聘人员档案库和动态考核制度,考核结果表现好的可建立长期合作关系。第二,进一步规范社会审计在涉及国家秘密、商业秘密等的档案管理制度、保密制度、目标考核制度、竞争激励制度的制度规范,使社会审计参与政府投资审计步入规范化、制度化、科学化的轨道。

  第二,要加强社会审计参与政府投资审计项目的监管。要坚持以审计机关为主的原则,尤其是审计方案的确定。组织社会审计机构参与投资审计,审计机关仍应承担相应的工作,并担负对应的责任,起到被审计单位与受托社会审计机构之间沟通、协调的作用。社会审计和国家审计有不同的审计角度和侧重点,国家审计机关应该加强对聘请的社会审计机构参审人员的沟通和引导。审计方式、审计手段等重要方面,必须由审计机关牵头参与,并落实到审计方案中,通过对审计方案的执行来达到审计目标。开展组织审计,最为关键的是制定一套较为完整且切实可行的审计方案。由于在日常的工作中,社会审计与国家审计在审计目标、所处的位置以及日常的习惯性思维上存在较大的差异,因此方案的制定必须由国家审计机关来完成。该审的事项一定要审,同时要根据各项目的特点有重点地对一些事项进行审计。

  第三,是建立健全社会审计机构与业主单位的“防火墙”。要把好廉政审计关。审计工作开始阶段,首先要对参与审计人员进行事先教育,警钟长鸣,筑牢第一道廉洁审计关。其次要社会审计机构进行书面的承诺,签订廉洁协议,由社会审计机构把好第二关。还有审计机关可以通过各种复核、调查等形式对其廉洁执行情况考核,实行廉政考核一票否决制,把好最后的关口。

  综上所述,组织利用社会审计机构参与政府投资审计,是审计机关缓解投资审计压力的有效途径,对投资审计工作的全面有序开展,对降低工程成本、节约政府投资、提高投资效益具有重要意义。近年来,随着中央新增投资项目和我省重点项目建设投资的不断加大,委托社会审计机构参与全过程跟踪审计,保障项目质量和资金“双安全”,成为有效增强审计监督能力,遏制政府投资建设领域腐败的有效途径。

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