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浅谈审计复核与审计审理

2012-10-16 08:49 来源:吴明忠
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  一、复核与审理的定义

  在《现代汉语词典》中复核与审理是这样解释的:复核,意思为审查核对。审理, 意思为审查处理;复核与审理相同之处均有审查职能,即检查核对是否正确、妥当;不同之处是复核强调审查的同时,注重核对,只需指出问题,不强调处理和解决问题。而审理更强调审查后需处理,不能只提出问题,关键是要解决问题。从传统意义上看,审理是一个法律概念,指独立的第三方根据争辩双方的陈述和相关证据核实案件情况,是判决的前置程序,多见于司法部门和纪检监察机关对案件的处理程序,后来审理这一概念逐渐扩展到执法领域。

  二、审计复核与审计审理的形成

  审计署于1996年12月11日发布《审计机关关于审计复核工作的规定》,建立了审计复核制度。该规定运行七年后,2003年01月23日,审计署发布《审计机关审计复核准则》,明确审计复核概念,是指审计机关内部的复核机构或者专职复核人员依法对审计意见书、审计决定书、审计建议书、移送处理书以及所附审计报告等材料进行审核,并提出复核意见的行为。2004年05月26日,审计署制定了《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(六号令),完善了审计组、审计组所在部门、法制工作机构三级复核制度。

  2008年4月9日,刘家义审计长在全国审计法制处长培训班上的讲话中提到:“必须把严把质量关作为审计工作的核心……署法制司的‘复核’应该改为‘审理’。审计质量把关应该从实质和形式两个方面进行……除了对每一份审计报告进行基本的复核外,还应该把审计实施方案与审计报告反映的审计结果作对比……”,首次提出了审计机关“审理”概念。同年9月,审计署办公厅正式印发《审计署审计项目审理工作试行办法》,明确审理是指法规司依据审计法和审计准则的有关规定,对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查、修改,并提交审计结果类文书的行为。2010年9月1日,审计署颁布《中华人民共和国国家审计准则》(第8号令),审理作为审计机关审计质量监控的手段之一,被正式载入部门规章。

  三、审计复核与审计审理的内在联系

  1、目的的一致性。审计复核与审计审理都是审计机关控制和提高审计质量的重要措施,都是通过设置专门的机构和人员、制定严格的程序、明确具体的方法来达到控制的目的,以降低审计风险,提高审计机关的执法水平。

  2、性质的一致性。审计审理和审计复核都是审计机关的内部管理行为,都是审计机关加强内部管理的重要措施,都是由审计机关内部专门的机构和专业人员具体独立实施,可以说是“审计”的“审计”,即是对审计项目实施部门完成的“审计产品”的再“审计”。

  3、责任的共同性。不论是审计复核还是审计审理,作为负责复核或审理工作的机构和人员都要对复核或审理的内容、结果承担质量责任,这是不容含糊的。

  四、审计复核与审计审理的区别

  1、介入时点不同。审计复核往往是在审计组完成审计报告并征求被审计单位意见,根据被审计单位的反馈意见,形成送审稿,审计组将相关审计文书送法制机构后进行的,属典型的事后审查。审计审理是在审计组审计进点时就介入到出具最后审计报告为止,既可以在审计实施阶段直接到审计现场或被审计单位,还可直接参加审计进点会和意见交换会。审理基本上介入了审计全过程,实现了质量控制的关口前移,属于审计机关内部实施的“跟踪审计”。

  2、工作方式不同。审计复核工作中,审计机关法制机构介入审计项目开展复核的时点是在审计项目现场审计结束以后。虽然在复核过程中,复核人员能够查阅被审计单位对审计报告的反馈意见,并就审查材料和审计人员进行充分的沟通,但和被审计单位缺乏直接的交流,反馈意见由于文件篇幅、文字表述等原因,往往难以全面清晰的从被审计单位角度反映问题产生的背景和原因,不利于复核人员对审查材料作出全面客观的判断。复核主要停留在审计报告‘书面作业’上,审计证据也是可以不看的。对事实不清、证据不足只要求审计组限期补正,复核人员充当的是“质检员”,只要指出复核发现的问题就行了。审计审理要求审理人员应该是“修理工”,不仅要指出存在的问题,而且还要直接修改审计文书。

  3、审查深度不同。审计复核主要针对结果类审计文书的主要事实描述、法律适用、定性处理进行审核,对审计程序的检查从属于审计文书复核。而审计审理要以审计实施方案为龙头,关注和检查审计项目的整体工作质量,除了上述工作内容之外,首先要做的就是牢牢把握住审计实施方案这一审计项目的实施指南和灵魂,检查审计实施方案提出的审计重点事项是否在审计报告中都进行了反映,审计实施方案确定的审计事项是否完成,审计证据是否适当充分足以支持审计结论,审理从方案执行和证据收集的角度,对审计程序的关注更深入到实质层面。特别关注审计实施方案的执行情况,这是审计审理的最大进步和与审计复核的最大区别。

  4、承担责任的大小不同。审理与审计实施作为审计业务管理体系的两个组成部分,既互相独立又互相制约,审计复核机构和复核人员、审计审理机构和审理人员都应对自己作出的复核或审理意见承担质量责任。但二者承担的质量责任大小不同,审理相对于复核来说,承担的质量责任更大,但对于审计产品的质量责任,审计审理与审计实施部门应该是共同责任,审计实施部门对提交审理的结果文书负责,审理机构对审理修改内容负责,对应该发现而未发现的重大问题与审计实施部门共同承担责任。

  五、理顺审计复核与审计审理的关系,促进审计复核到审计审理的转变

  1、消除两种错误认识

  一种是认为审理和复核仅仅只是字面变化,玩玩文字游戏而已,没有实质区别,从审计机关的领导到审理机构、审计实施部门对审计审理带来的重大变化模糊不清,工作按以前那样按部就班的做就行了。

  另外一种则是认为审理是一种万能的监督和补救,可以包打天下,有了审理,质量控制的重担就落在了审理机构的身上,把“审计产品”的最终责任人全归到审理者身上,审计实施部门依赖性变强了、质量的责任心减弱了,甚至审计机关的领导也变得“无事”了。

  2、促进审计复核到审计审理的转变

  审计审理的实行充分体现审计机关坚持科学发展观,与时俱进,给审计机关提供了质量控制更有力的保障,但同时也给审计机关和审理人员提出了更高要求。一是审计机关必须牢固树立审计质量是审计“生命”的意识,尤其是领导层面。二是正确认知审计审理对审计质量控制带来的巨大变化,消除上述两种错误认识。审理是质量控制中的关键一环和重要方面,它不仅不能代替审计组内和所在部门等控制环节,而且随着审理对过程质量关注力度的加大,审计组内和所在部门的复核质量也应该随之提升。三是重视审理机构建设,要建立专门的审理机构并配备高素质的审理人员,选配责任心强、法律政策熟、敢于“得罪人”的审计人员充实到审理队伍。四是全力支持审理人员工作,审理机构和审理人员实施的是内部监督,面对的是审计机关所有的审计实施部门和人员,是一个“得罪人”并且是内部人的差事,尽管这个岗位很锻炼人,但很多人都不愿在这个岗位。因此,审计机关领导层一定要更加关心、支持他们的工作,适时为审理人员撑腰,让他们敢于审理、善于审理。五是审理机构和审理人员要强化服务意识,努力发挥好参谋助手作用。审理作为内部监监督管理,仅仅是手段,服务于审计业务一线才是审理机构的最终定位,审理工作要以服务党和国家为切入点和着力点,围绕中心,服务大局,把审理工作置于更大的空间和环境之下,在整体上把握审计审理的原则与维度。要敢于坚持原则,同时,又不能自以为是,对一些明显有风险的,要敢于说不;要严格把关,严谨细致,大胆假设,合理怀疑,要排查审计风险和重大缺陷,对一些可能有潜在风险或其他需要提示的事项,要充分发挥参谋的作用,提示风险,确保每个审计项目质量不出风险,经得起历史的检验。

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