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用四个标尺度量我们离现代税收制度还有多远

2015-01-08 09:20 来源:中国财经报
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2015年已经来临,该是回过头来对新一轮税制改革进程做出阶段性小结的时候了。做小结,特别是做一个好的、有用的小结,总要先确定一个基本线索、从最核心、最重要的方面加以梳理、归结,从而做出一个整体的判断。

用四个标尺度量我们离现代税收制度还有多远

与以往的税制改革有所不同,当下正在推进中的新一轮税制改革,是以建立现代税收制度作为目标定位的。作为新一轮税制改革的开局之年,在过去的一年中,无论我们主观上的认识是否足够清晰,也不管我们实践中的操作是否足够到位,一旦涉及诸如如何把握主观认识、如何评判实践操作之类的问题,起码在事实上,我们所依据的都是现代税收制度这个新的标尺。故而,围绕新一轮税制改革所能做的最好、最有用的小结,当然要循着现代税收制度这个基本线索而展开。

问题是,该如何理解并把握现代税收制度?

迄今为止,有关现代税收制度的最权威阐释,还是中共十八届三中全会所做《决定》那一段具有全新定位意义的论述:“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。不妨就分别以上述的四个标尺作为讨论问题的基础。

从“优化资源配置”的角度看。不难理解,让市场在资源配置中发挥决定性作用,实质上就是让作为引导资源配置方向的价格信号在资源配置中发挥决定性作用。所以,价格信号能否充分而准确地反映商品市场和要素市场的供求状况,至关重要。以此为标尺审视一下现实中国的税收制度体系格局,便会看到,70%以上的税收收入要作为价格的构成要素嵌入各种商品和要素的价格之中,意味着中国税收同商品和要素价格之间高度关联。如此高比例的税收要通过价格“通道”加以实现,一方面使得价格的升降同税收政策的变化和税负水平的高低捆绑在一起,难免扭曲价格的正常形成机制,另一方面也使得政府控制物价水平的努力和取得税收收入的需要搅在一起,难免发生两者之间的碰撞。在国际贸易领域,由于中外税制结构的巨大差异,还会因嵌入价格之中的间接税“分量”的不同而带来境内外商品和要素价格之间的“反差”或“倒挂”。诸多因素叠加,本应让市场发挥决定性作用的资源配置格局由此而受到一定程度的误导甚至被扭曲,这是不言而喻的。因而,逐步降低间接税在全部税收收入中的比重,适当减少对于间接税收入的依赖,不仅是优化税制结构的需要,而且是让市场在资源配置中发挥决定性作用的前提条件之一。在这方面,我们面临的任务相当繁重。

从“维护市场统一”的角度看。尽可能保持税收“中性”,不因税负水平的差异而干扰企业的经济决策,无疑是维护市场统一的重要基础。以此为标尺审视现实的中国税收制度体系格局,也可以发现,90%以上的税收收入来源于企业缴纳,意味着中国的税收负担几乎全部压在企业纳税人一方身上。如此高比例的税收依赖于企业“出口”,一方面说明中国企业经营状况与税收之间高度关联,企业对于政府特别是地方政府给予的税收优惠格外计较,甚至相当多的企业将发展机会寄托于税收优惠。这不仅造成区域间非正常的税收竞争高潮迭起,而且导致区域性的税收优惠泛滥成灾。另一方面,也说明中国的企业税负水平与中国的宏观税负水平之间高度近似。即便中国的宏观税负并非处于当今世界的偏高状态,即便税收在经过一系列的转嫁过程后最终要落在负税人身上,中国企业所承担的税负也往往高于国际一般水平。由此而带来的国内、国际税负水平的差异,在置税收于“非中性”的同时,自然会成为障碍市场统一的因素。因而,逐步降低来自企业的税收在全部税收收入中的比重,适当减少对于企业来源税收的依赖,实现税收的“中性”配置,不仅是优化税收来源结构的需要,更是维护市场统一的重要基础。就此而论,在这方面,我们尚处于澄清认识阶段。

从“促进社会公平”的角度看。让税收在调节居民收入分配、促进社会公平方面发挥作用,无疑要建立在税收与居民个人之间拥有可直接对接的渠道上。以此为标尺,可以看到,这也恰是中国现行税收制度格局的“软肋”所在。一方面,只有大约6%的税收收入直接来源于居民个人、又几乎没有任何向居民个人征收的财产税,意味着中国税收与居民个人之间既缺乏对接渠道,又基本只能触及收入流量。既找不准下手的地方或可套用的工具,政府运用税收手段调节居民收入分配差距,特别是调节包括收入流量和财产存量在内的贫富差距,便会在很大程度上陷于空谈状态。或者,即便勉强为之,也绝对属于小马拉大车,心有余而力不足。另一方面,70%以上的税收收入来源于间接税,意味着中国的税收归宿在整体上是难以把握的。无论增税还是减税,基本上是“一锅煮”或“一勺烩”。锁定特定的收入群体实行“定点调节”,让税收的归宿能够有所把握,对于我们,目前还是一个难以企及的事情。因而,逐步增加直接税比重,适当提高对于来自居民个人的直接税的依赖,不仅是优化税制结构的需要,而且是实现促进社会公平目标的基础条件。在这方面,我们还刚刚破题。

从“实现国家长治久安”的角度看。顺应人民群众公平意识、民主意识和权利意识不断增强的趋势,将公平和公正作为一个重要考量融入税制设计棋盘,让税收负担分配建立在公平和公正的基础上,无疑是保证社会和谐稳定的重要前提。以此为标尺,还可以发现,这恰是中国现行税收制度格局的另一个“软肋”所在。一方面,向间接税一边倒的现行税制结构,意味着中国税收负担的分配,事实上主要是依据消费而不是收入和财产而进行的。以消费作为税收负担的主要分配依据,说明中国税收具有浓重的“累退税”色彩。因而,逐步降低税收的累退性而相应提升税收的累进性,将税收负担的分配与社会成员的负担能力和公共服务的受益程度相对接,联系社会成员的收入和财产状况讨论税收的公平和公正问题,我们还有着不短的距离。另一方面,难以触碰居民个人的现行税制结构,意味着中国税收负担分配的主要承担者,事实上停留于企业层面而未深入到居民个人。以企业作为税收负担分配的主要着眼点,说明中国税收制度上对于公平和公正的考量还是相对粗犷的。因而,将税收负担的分配落实到居民个人,在居民个人层面讨论税收的公平和公正问题,我们还有相当长的一段路要走。

我们或许还可以提出其他方面的标尺,但是,上述四个方面无疑是最重要的标尺。分别套用上述标尺对现实的中国税制体系格局加以诊断,结果清楚地表明,我们离现代税收制度还有一定的距离。过去的一年,尽管我们为此投入了颇多的精力,推出了不少的举措,但从总体上讲,还处于为现代税收制度打基础的阶段。接下来,该是乘势而上,以更加积极的努力,将改革蓝图付诸实践的时候了。(作者为中国社科院学部委员、财经战略研究院院长)

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